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隨著國家政策的助推、地方政府大力響應(yīng)，PPP在我國快速發(fā)展，截至2017年6月末，全國政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫信息顯示：全國入庫項共計13,554個，累計投資額16.3萬億元。目前，PPP的發(fā)展對解決地方政府債務(wù)、促進改革已發(fā)揮了一定的作用，但實踐中仍存在一些困惑和挑戰(zhàn)，阻礙著PPP模式的發(fā)展。為規(guī)范PPP項目的實施，PPP的物有所值評價與財政承受能力論證作為項目能否采用PPP模式的決策依據(jù)。

2015年，財政部印發(fā)的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》中規(guī)定，每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當不超過10%。隨著時間的推移，PPP快速發(fā)展，在實踐過程中，我們發(fā)現(xiàn)10%支出紅線看起來越來越像一把雙刃劍，一方面制約了PPP的進一步發(fā)展，另一方面為地方政府防范債務(wù)風險撐起了保護傘。

首先，我們不得不肯定PPP項目財政承受能力論證的必要性，在PPP推進的試行階段，目前10%的紅線更多的是防范風險的，而非刻意約束PPP項目的推廣實施，因此，我們要正確理解10%紅線的重要內(nèi)涵。

如何正確理解財政10%支出極限需從政府的收支結(jié)構(gòu)說起，研究我國政府的收支結(jié)構(gòu)不僅可以了解政府的資金來源，為政府正確的防范地方債務(wù)風險起到積極作用；還能為我們在不超出當?shù)卣斄Φ耐瑫r促進PPP的健康發(fā)展。

根據(jù)《中華人民共和國與算法》第五條：預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算。一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算應(yīng)當保持完整、獨立。政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算應(yīng)當與一般公共預(yù)算相銜接。

第十條：國有資本經(jīng)營預(yù)算是對國有資本收益作出支出安排的收支預(yù)算。國有資本經(jīng)營預(yù)算應(yīng)當按照收支平衡的原則編制，不列赤字，并安排資金調(diào)入一般公共預(yù)算。

第二十七條，一般公共預(yù)算收入包括各項稅收收入、行政事業(yè)性收費收入、國有資源(資產(chǎn))有償使用收入、轉(zhuǎn)移性收入和其他收入。

根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算實施條例》第十條，預(yù)算法第十九條第三款所稱"經(jīng)濟建設(shè)支出"，包括用于經(jīng)濟建設(shè)的基本建設(shè)投資支出，支持企業(yè)的挖潛改造支出，撥付的企業(yè)流動資金支出，撥付的生產(chǎn)性貸款貼息支出，專項建設(shè)基金支出，支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出以及其他經(jīng)濟建設(shè)支出。

根據(jù)2017年政府收支分類科目，一般公共預(yù)算收入包括稅收收入、非稅收入、債務(wù)收入、轉(zhuǎn)移性收入。

直觀起見，將上部分一般公共預(yù)算收入明細匯總成如下表格：

其中非稅收入包括專項收入、行政事業(yè)性收費收入、罰沒收入國有資本經(jīng)營收入、國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入等。

轉(zhuǎn)移性收入包括返還性收入、一般性轉(zhuǎn)移支付收入、專項轉(zhuǎn)移支付收入、上解收入、上年結(jié)余收入、調(diào)入資金等。

調(diào)入資金又包括從預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金調(diào)入一般公共預(yù)算、從政府基金預(yù)算調(diào)入一般公共預(yù)算、從國有資本經(jīng)營調(diào)入一般公共預(yù)算、從其他資金調(diào)入一般公共預(yù)算。

由此可見，政府基金預(yù)算收入、國有資本經(jīng)營收入可納入一般公共預(yù)算收入。

預(yù)算的意義在于以收定支，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》國發(fā)〔2014〕45號：明確一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算的收支范圍，建立定位清晰、分工明確的政府預(yù)算體系，政府的收入和支出全部納入預(yù)算管理。加大政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算與一般公共預(yù)算的統(tǒng)籌力度，建立將政府性基金預(yù)算中應(yīng)統(tǒng)籌使用的資金列入一般公共預(yù)算的機制，加大國有資本經(jīng)營預(yù)算資金調(diào)入一般公共預(yù)算的力度。加強社會保險基金預(yù)算管理，做好基金結(jié)余的保值增值，在精算平衡的基礎(chǔ)上實現(xiàn)社會保險基金預(yù)算的可持續(xù)運行。

根據(jù)《財政部關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》（財金[2016]90號）第八條：對于政府性基金預(yù)算，可在符合政策方向和相關(guān)規(guī)定的前提下，統(tǒng)籌用于支持PPP項目。

根據(jù)《國土資源部 財政部關(guān)于新增建設(shè)用地土地有償使用費轉(zhuǎn)列一般公共預(yù)算后加強土地整治工作保障的通知》國土資函〔2017〕63號，進一步推進財政資金統(tǒng)籌使用，加大政府性基金預(yù)算轉(zhuǎn)列一般公共預(yù)算力度，從2017年1月1日起，新增建設(shè)用地土地有償使用費（以下簡稱“新增費”）由政府性基金預(yù)算調(diào)整轉(zhuǎn)列為一般公共預(yù)算。

因此，在進行財政承受能力論證時，我們應(yīng)適當?shù)馗鶕?jù)當?shù)卣母魇杖朊骷殞嶋H情況進行財政預(yù)測，進行一般公共預(yù)算支出預(yù)測時，應(yīng)當考慮納入一般公共預(yù)算的基金預(yù)算，在歷史數(shù)據(jù)充分的前提下，盡可能提高預(yù)測的準確性。

誠然，我們知道，PPP是一項積極財政政策，但是積極財政政策是有度的，因此，在PPP制度設(shè)計中，10%的總量控制政策作為一個安全閥不宜輕易去突破，把控風險，合理應(yīng)對，充分挖掘健康發(fā)展PPP的可用空間。

因此我們要加強和細化財政承受能力論證工作。“財承”承擔著防范財政金融風險的重任，因此無論哪種付費機制的項目，它都不可或缺，是一項必須要做實、做細、做好的工作。根據(jù)《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》的通知財金[2015]21號第二十三條：財政部門（或PPP中心）識別和測算單個項目的財政支出責任后，匯總年度全部已實施和擬實施的PPP項目，進行財政承受能力評估。第二十四條：財政承受能力評估包括財政支出能力評估以及行業(yè)和領(lǐng)域平衡性評估。財政支出能力評估,是根據(jù)PPP項目預(yù)算支出責任，評估PPP項目實施對當前及今后年度財政支出的影響；行業(yè)和領(lǐng)域均衡性評估，是根據(jù)PPP模式適用的行業(yè)和領(lǐng)域范圍，以及經(jīng)濟社會發(fā)展需要和公眾對公共服務(wù)的需求，平衡不同行業(yè)和領(lǐng)域PPP項目，防止某一行業(yè)和領(lǐng)域PPP項目過于集中。

加強PPP項目的財政承受能力論證工作，合理預(yù)測可在符合政策方向和相關(guān)規(guī)定的前提下，充分利用有限的資源，統(tǒng)籌可用于支持PPP項目的政府性基金，進而更準確地預(yù)測本級政府的一般公共預(yù)算支出，在不突破極限的前提下，促進PPP健康發(fā)展。